土地开发是指单位或个人通过采取各种措施，将未利用土地改造成农用地或其他用地的活动。

  土地开发包括将土地开发成农用地和建设用地，大体上分为土地一级开发和土地二级开发。

  （1）土地一级开发，是指政府实施或者授权其他单位实施，按照土地利用总体设计、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为，包含土地整理、复垦和成片开发。

  （2）土地二级开发是指土地使用者从土地市场取得土地使用权后，直接对土地进行开发建设的行为。

  在本章以下的内容中，土地开发是指将土地开发成建设用地，并且主要是指土地一级开发。

  土地一级开发工作主要由政府授权或土地储备机构来完成，不管是包含农地征转用过程的土地一级开发，还是使国有土地由生地变熟地的土地一级开发，实施主体往往是政府授权的一级研发企业或土地整理储备机构。

  首先要根据国民经济与社会持续健康发展规划、土地利用总体设计、城市总体设计以及土地供应计划、土地利用年度计划和土地储备开发计划，来编制土地一级开发计划。

  根据已编制的土地一级开发计划，原土地所有者或使用者在征得县（区）人民政府和镇级人民政府或上级主管部门同意后，向市级国土资源管理部门提出土地一级开发申请。市级国土资源管理部门受理申请并进行预审，委托土地储备机构编制土地一级开发实施方案。

  市级国土资源管理部门会同有关部门，包括规划、建设、交通、环保等部门，就土地一级开发实施方案提出原则意见。

  同时，土地一级开发项目涉及征用土地的，土地储备机构依据计划和规划有关手续分别向所在区（县）政府提出征地申请，由区（县）政府按规定程序办理征地报批手续；涉及农转用的，向国土资源管理部门申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向房管部门办理房屋拆迁手续。

  土地储备机构通过委托或招标的方式确定土地一级开发主体，并下达土地一级开发批复，签订土地一级开发合同。

  土地一级开发主体首手进行拆迁调查、评估，按有关政策文件协商制定拆迁安置补偿方案等等，并需经过政府主管部门审核检查通过。与此同时，进行一级土地开发的开发商要及时做出土地规划方案，以核定土地性质、使用功能、范围、规模、开发强度等技术经济指标。完成以上准备工作，就可以针对地块实施拆迁、拆除、三通一平或七通一平等工作。

  土地一级开发项目完成后，土地储备机构负责实施，由市国土资源管理部门会同有关部门根据《土地一级开发合同》、计划和规划的批准文件进行验收。验收合格的建设用地，纳入政府土地储备库。

  土地一级开发主体获得开发土地主要是国土资源管理部门或土地储备机构通过招标方式来确定。

  国土资源管理部门或土地储备机构依据经批准的计划、规划、征地等文件和相关材料，组织编制招标文件，经批准后，一般由土地储备机构组织招投标。招投标按照政府确定的程序进行，包括：

  一级开发监管主要是依靠有关法规和合同约定来约束，监管最大的目的是控制成本、控制开发进度以及开发质量。目前主要有如下几种制度措施：

  1.实行重大事项或重要环节审核制度，最重要的包含对征地方案、拆迁方案、大市政建设方案等审核。

  2.定期报表制度，报表包括一级开发进度报表、资金使用情况报表、手续办理情况报表等。利用定期报表制度来检查进度、资金的使用、手续办理的情况等。

  3.进度对比制度，通过对实际运作进度与一级开发单位投标承诺进度作对比分析，监督开发进度。

  4.参与制度，储备机构参与一级开发单位就项目拆迁、市政设计、施工等外包工作招标的评标工作。主要形式是充当招标过程监督代表，检查招标工作的公开、公正、合理、合法性，确保有真正实力的公司中标。

  5.备案制度，要求一级研发企业及时提交合同、支付款项凭证、手续办理批复等文件资料给储备机构备案。应该说明的是，备案并不代表储备机构认可合同或支付费用合理合法，合同签订、费用支付最后要经审计部门审计确认。

  6.责任制度，对有收费标准的费用，按标准支付，储备机构均予以认可，对于超标支付或故意扩大成本的支出费用由一级开发单位承担。

  一级开发后的建设土地，全部进入政府土地储备库。属于经营性用地的，全部采用招、拍、挂进行出让；属于非经营性用地的，依照国家规定，能够使用协议或划拨方式。

  二级开发的建设用地的转让，要符合《城市房地产管理法》和《转让管理规定》的规定，以出让方式获得土地使用权用于投资开发的，要按照土地使用权出让合同约定来投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25％以上；属于成片开发的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

  6.土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用；不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其他支出。

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