十年前的2012年8月，宜春市盛和源漆器有限公司（以下简称“盛和源公司”）在江西省宜春市明月山温泉风景名胜区管委会（以下简称“管委会”）招商引资政策支持下，与管委会签订了《脱胎漆器项目协议书》及补充协议（以下简称“招商合同”），投资兴办脱胎漆器非物质文化遗产旅游城。项目占地约62亩，位于江西省宜春市明月山风景名胜区温汤镇刘坊村。2013年11月，盛和源公司通过招拍挂公开竞得该宗地块，并与宜春市自然资源局签订了土地出让合同。

  怎料自该地块摘牌至今近十年间，盛和源公司、管委会、宜春市自然资源局之间就该项目地块存在的问题纠纷不断、矛盾重重，由此衍生诸多历史遗问，导致外来投资者进退维谷。也导致项目建设工程至今处于停工烂尾状态，此举已造成当地土地资源的严重浪费，阻碍了当地旅游事业及经济的发展，也给明月山温泉风景名胜区美好的旅游形象和当地良好的营商环境能够造成极大的负面影响。

  反“净地”出让的有关法律法规，实际提供的土地存在严重瑕疵，土地现状与合同约定严重不一致，给盛和源公司造成了巨额经济损失。在盛和源公司拿到土地之后，项目地块现状仍属于“毛地”，未进行“三通一平”，且土地中央存有高低压电线杆未迁移，与招商合同、土地出让合同的约定不一致。招商合同约定，政府部门负责项目用地的“通路、通施工用电、通信、通有线电视基础设施工程至红线外边缘”。该先行违约行为致使项目地块长期不具备开工的门槛，导致盛和源公司的合同目的根本没办法实现。为使项目如期开发，盛和源公司承担起了本该不属于他的义务，将场地进行了“三通一平”以及迁移高低压电线杆等工作。

  此外，毗邻地块红线的温汤河时常发生洪水灾害，将河道两边的河堤和拦河坝冲毁，严重影响了项目的正常建设。于是盛和源公司在项目建设过程中，耗费了大量人力、物力对河堤和拦河坝进行修筑、加固。

  在2014年至2015年期间，盛和源公司因改造地块现状与修筑、加固河堤和拦河坝耗费了巨额资金，给盛和源公司造成了巨大的经济损失。

  自2015年起，盛和源公司曾多次向管委会、宜春市自然资源局反映土地非“净地”出让问题，申请解决土地瑕疵，尽早兑现补偿承诺，却未得到任何有效回应和解决。因前期土地改造耗费了巨额资金，以及未得到基础设施补偿，且宜春市自然资源局先行违约，盛和源公司在如期缴纳了第一期土地出让金之后，未予支付剩余的第二期土地出让金。

  对于宜春市自然资源局而言，一方面以出让合同约定“现状出让”条件为由，不承认存在土地非“净地”出让的违反相关规定的行为，试图规避土地非“净地”出让的法定责任和义务；另一方面，在未解决土地存在的严重瑕疵问题的情况下，多次督促盛和源公司缴交第二期土地出让金。

  以上矛盾和纠纷，各方迟迟未予解决，该项目地块自2016年起至今，长期处在停工烂尾状态。

  自2016年起，盛和源公司积极寻求各种途径以解决项目继续开发建设问题，2019年初，盛和源公司引入外来投资企业深圳市欣善实业发展有限公司（下称“欣善公司”）进行投资。

  但早在2018年11月16日，宜春市自然资源局作出《关于责令缴交DCA2013032-2号宗地土地出让金的决定》（以下简称“缴交决定”），要求盛和源公司限期支付欠缴的第二期土地出让金，并另外要求支付巨额违约金和利息。

  该《缴交决定》在未有效送达盛和源公司，也未给予盛和源公司合理履行期限的情况下，宜春市自然资源局于2018年11月22日（出具后的7日内）直接向人民法院申请强制执行，严重违反法定程序，且直接从法律上剥夺了盛和源公司的救济途径。

  2019年初，欣善公司成为盛和源公司新的投资人全面介入项目建设工作后，积极督促盛和源公司继续履行土地出让合同，积极协助盛和源公司解决工程建设纠纷、农民工工资等历史遗留问题，为当地维稳工作作出了较大贡献，并多次向政府有关部门汇报、反映情况，恳请允许盛和源公司把欠缴的第二期土地出让金先缴清，并同步解决项目地块的历史遗留问题，让项目能够尽快复工建设，同时恳请政府有关部门本着对实体企业的扶持和帮助的精神，对巨额违约金及利息酌情减免、缓交。但前述沟通和恳请均未能获得政府有关部门的有效回应和支持。

  宜春市自然资源局罔顾事实和存在的问题，怠于履行土地管理职责，依旧于2021年1月作出《收回国有建设用地使用权决定书》（下称“决定书”），决定单方面解除与盛和源公司签订的土地出让合同、收回国有建设用地使用权，并没收盛和源公司已支付的第一期土地出让金。

  迫于无奈，盛和源公司于2021年5月向法院起诉，后宜春市中级人民法院经审理认为，宜春市自然资源局在作出涉案《决定书》前未作出催告，也未告知盛和源公司有关听证和陈述、辩解的权利，程序严重违法，撤销了宜春市自然资源局作出的《决定书》。

  2022年7月，《决定书》被撤销后，宜春市自然资源局向盛和源公司发送《听证告知书》，企图以补正听证程序的方式弥补收回土地过程中存在的程序严重违背法律规定的行为，拟重新作出解除国有土地出让合同、收回国有建设使用权、不予退还已缴交的竞买保证金的行政决定。2022年8月，宜春市自然资源局去函管委会，要求管委会对本项目情况做核实并回复意见，管委会对宜春市自然资源局回函《对关于核实宜春市盛和源脱胎漆器有限公司有关问题函的回复意见》中明确，考虑到该宗土地的客观原因，影响了土地的开发建设，并且该项目是管委会引进的具有地方特色的非物质遗产项目，支持盛和源公司继续开发建设该项目。

  在管委会支持盛和源公司继续开发建设，盛和源公司也同意继续履行合同的情况下，宜春市自然资源局却对管委会和盛和源公司的意见直接予以否认，仍然于2022年9月作出《收回国有建设用地使用权决定书》，再次决定收回本项目土地，令人难以置信。

  （1）国土资源部发布的《关于加大闲置土地处置力度的通知》（2007年）第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发工作。

  （2）国土资源部颁布的《闲置土地处置办法（2012年）》第二十一条：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他门槛。”国土资源部有关负责人王守智2012年解读《闲置土地处置办法》答记者问已明确：“《办法》明确要求必须是“净地”，禁止“毛地”出让，就避免因拆迁等问题导致的土地闲置。”

  （3）《宜春市闲置土地处置办法（试行）》第七条第二款规定，“不具备通路、通水、通电等动工开发门槛或者不能承诺在约定的动工开发日期前具备通路、通水、通电等动工开发门槛的，国有土地使用权不得出让。”

  （4）江西省人民政府办公厅《关于进一步规范经营性国有建设用地出让管理工作的意见》第（二）条意见，严格“净地”出让:“拟出让的土地必须权利清晰，补偿安置落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他门槛。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求，促进项目及时落地，防止土地闲置。

  ”因此，“三通一平”、符合动工条件等净地出让，是宜春市自然资源局应当完成前期土地开发的法定责任和义务。显然，在本次土地纠纷中，宜春市自然资源局存在非“净地”出让的违反相关规定的行为及先期违约行为。

  《土地管理法》、《城市房地产管理法》对于收回国有建设用地使用权可收回的情况及报批程序有明确、严格的法律规定。

  （1）根据《土地管理法》第五十八条规定：“有以下情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的有效期届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，不再使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”

  （2）根据《城市房地产管理法（2019年修正版）》第二十六条规定：“以出让方式获得土地使用权进行房地产开发的，一定要按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

  盛和源公司一直积极履行国有建设用地使用权出让合同，不存在严重损害国家利益、社会公共利益的情形。

  本次事件中，宜春市自然资源局无权根据出让合同收回国有建设用地使用权。项目土地也不涉及社会公共利益需要，不符合提前收回的条件。由于存在的诸多历史遗留问题一直未予解决，导致出让的国有土地多年无法正常发挥应有的市场价值及经济作用，原因在各方。

  根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”第二十一条规定，“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。”

  出让合同约定，“本合同项下宗地的定金为XX万元，定金抵作土地出让价款。”

  本次纠纷中，该竞买保证金已最终转化为土地出让价款，不再属于竞买保证金、定金的性质，宜春市自然资源局无定金可没收。

  根据《行政处罚法》第九条规定，“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法来得到的、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第十三条，国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。而国土资源部令第60号《自然资源行政处罚办法》属于部门规章，只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。根据《自然资源行政处罚办法》第四条，“自然资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法来得到的、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律和法规规定的其他行政处罚。”

  因此，“不予退还竞买保证金”不属于任何种类的行政处罚，宜春市自然资源局无权创设新的行政处罚类型，亦无权没收已缴纳的土地出让金。

  根据自然资源部颁布的《自然资源听证规定》第十九条第二款规定，“有以下情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；（三）法律、法规或者规章规定的其他情形。”第二十条规定，当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。

  根据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，有以下情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。

  就本土地纠纷而言，盛和源公司基于对政府的信赖而承建项目土地，目的就在于获得预期的履行利益。具体本次项目土地而言：

  （1）先是管委会与盛和源公司于2012年8月份签订招商合同，约定政府部门负责项目用地的“通路、通施工用电、通信、通有线电视基础设施工程至红线年土地出让时，宜春市自然资源局以“现状出让”，该“现状”即非“净地”出让。盛和源公司在签订出让合同时，是基于对政府会完成“三通一平”的信赖才签订，但实际上政府部门未做到应有的承诺、未履行法定义务，导致在履行出让合同过程中出现众多历史遗留问题，至今未得到一定效果解决。

  （2）宜春市自然资源局作出《决定书》之前，未告知盛和源公司听证的权利，程序严重违法，导致《决定书》最终被法院撤销。该撤销的后果，使得项目土地回到作出《决定书》前的原状，即盛和源公司应继续缴纳第二期土地出让金。盛和源公司基于此信赖原则，已准备继续履行出让合同，申请缴纳第二期土地出让金，但宜春市自然资源局拟通过补正听证程序后又重新作出与被撤销的《决定书》内容一样的行政决定，如此反复无常，将极度影响政府信誉，有悖信赖保护原则和法治政府建设。

  因盛和源公司、管委会、宜春市自然资源局一直未能解决项目地块存在的历史遗留问题，导致项目建设工程至今处于停工烂尾状态，此举已造成当地土地资源的严重浪费，阻碍了当地旅游事业及经济的发展，也给明月山美好的旅游形象和当地良好的营商环境能够造成极大的负面影响。

  如强行解除土地出让合同、收回项目土地国有建设用地使用权并不予退还已缴交的土地出让金，不仅没有办法解决项目土地现已造成的资源浪费等问题，还会产生拆迁补偿及农民工工资等新的纠纷，激化社会矛盾，也将给盛和源公司造成重大损失。

  针对以上种种矛盾和历史遗留问题，各方应本着节约世界资源、合作共赢的原则，以及支持实体企业未来的发展、共克时艰的精神，共同协调解决盛和源公司第二期土地出让金缴纳问题、继续开发问题，为企业投资和当地经济发展创造良好的法治和营商环境。