2020年1月1日，新修订的《土地管理法》已经正式施行，在法律层面确立了“国土空间规划体系”，明确了“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体设计和城乡规划”，依照此条文的运行逻辑，土地利用总体规划和城乡规划终将被扫入历史的故纸堆。但正所谓“前事不忘，后事之师”，尤其是在制度过渡时期，讨论并分析土地利用总体规划与城乡规划仍不失其时。

  “以史为鉴，可以明得失”，欲要比较“两规划”的异同，那不妨从二者的历史沿革入手。在新中国建立之后，为迅速恢复经济，在学习苏联经验的基础，国家大力推行计划制经济，制定了指令性的国民经济计划。而城市发展的核心就是城市建设，在学习苏联的基础上，我国对一定时期的城市发展规模、土地利用及各项建设活动作综合部署，形成了城市规划制度。

  在改革开放之后，国家已经转变认识，意识到水、土地、矿产资源在国家发展层面上的战略意义，同时更认识到城市建设对耕地占用与破坏，而封闭式的城市规划审批制度也导致城市建设存在粗放低效的问题。因此，国家借鉴了区域规划的概念，着手打造了中国的土地规划制度，即土地利用总体规划。

  《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，一定要遵守本法……本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”从这个条款可以推断出城乡规划的存在意义，城乡规划便为了更好地利用城市、村庄和集镇的建设土地，以合理布局城市、村庄和集镇的建设活动，更加有序地使用建设用地，开展建设活动。

  《土地管理法》第十五条规定：“各级人民政府应当依据国民经济与社会持续健康发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体设计。”再看该法第十七条确立的土地利用总体规划编制的六大原则：（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；（二）严格保护永久基本农田，严控非农业建设占用农用地；（三）提高土地节约集约利用水平；（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。综合以上两个条款，不难发现一个反复出现的字眼——保护，接着再看编制原则的第二项与第六项，这其实是一个问题的二个层面，讲的都是防止城市和村庄、集镇建设占用农用地。好吧，让我来总结土地利用总体设计的存在意义，首先，宣示性确立了我国土地用途管制制度。然后是“两保护”，第一个保护是对我国国土资源的总体的保护，这种保护甚至不仅限于国土资源领域，更延伸到了生态环保的层面。第二个保护，就是对农用地，尤其是耕地的保护。

  比较两者，土地利用总体设计与城乡规划其实是有不和谐之处，土地利用总体规划侧重于保护土地，而城乡规划侧重于利用土地，这就是矛盾点。结合历史演进，其实不难理解这样的一个问题，土地利用总体设计就为了规制城乡规划而存在的，城乡建设活动必然要占用土地的，而在城乡发展的过程中，存量建设用地将会不断减少，那就只能占用农用地、未利用地，将农用地、未利用地转化成建设用地用以城乡建设，这会带来一个极坏的后果，耕地面积不断减少，这危及我国的粮食安全战略。所以，从这个方面来说，编制土地利用总体设计就为了落实土地用途管制制度，为保护耕地和控制新增建设用地。

  当然土地利用总体设计与城乡规划两者也具有趋同性，从本质上来说，二者都是对国土的空间规划，并且土地利用总体规划很重要的一个内容就是编制建设用地总量，通过土地利用年度计划控制新增建设用地量，能这么说，土地规划定规模，城乡规划定布局，《土地管理法》第二十一条和《城乡规划法》第五条都明确了，城乡规划与土地利用总体设计应当相互衔接，而从这个方面也可以论证国家为何需要建立国土空间规划体系。