自1978年改革开放以来，中国的城市发展和土地开发均发生了翻天覆地的变化。新的城市拔地而起并逐步向城市边缘扩张，内城亦同时被迅速重整。随着“土地有偿使用政策”的实施，从以前的行政划拨土地到现在增加了协议出让与“招、拍、挂”两种模式，再到土地流转亦趋精密，新增了土地投资入股、土地信托服务和土地互换等模式。城市土地的高速开发，也导致了不少的城市和社会问题，例如土地资源利用效率低、农民在土地开发中受到不公平对待、耕地减少造成生态破坏及粮食问题、内城动迁户的安置补偿问题等。这些都成为研究中国城市土地的重要课题。

  对于城市土地开发，学者们各持己见。基于我们对国家以外的运作模式缺乏比较深入的认知和经验，很多研究只是借鉴西方概念来制定法规或政策，而“市场化”一直引导着学术界的主流思潮。这种“市场化”的论述由现今土地市场化在程度上的争论——究竟中国的土地市场已深化到何等的地步，继而发展出有关城市土地市场类型之说，即土地征用市场、土地使用权出让市场和土地使用权转让市场三类。主宰市场的是价格，故也应该有征用价格、出让价格和转让价格。基于这样的理解，在城市土地开发的过程中产生了土地利用效率低等问题，研究者究其原因大多归为“市场失灵”、“价格被扭曲”等。如果确是如此，那么就只需要建议市场提升或者降低价格，问题便似乎迎刃而解。

  当我们如此倚重市场与价格来管理城市土地开发时，我们有没有对市场这个制度或概念作更深刻的理解呢？是否曾经在口径一致的教科书以外思考由价格主宰的市场是何等的超现实？我们对中国市场形成及成长的条件似乎知之甚少。此外，现实中运行的“市场”类型其实也不少，咱们究竟指哪一类，是美国的还是英国的，抑或是欧洲大陆的，它们之间的差别不少，存在的条件也不一样，就算在同一个环境下也未必是一种成熟的市场。而中国的真实的情况又如何，社会主义初级阶段的市场体系又有哪些条件是已经很成熟了呢？简言之，在社会主义初级阶段，政府的作用与市场是一对辩证的矛盾体，在改革发展中出现一些明显的异常问题，当然不能借用“中国特色的社会主义”一词来息事宁人，而应该按照“实事求是”的原则不停地改进革新，以此来实现旧体制的变革和新制度的建立。换言之，国家对于城市土地开发中仍然扮演着一个举足轻重的角色。不管市场化的进程如何，国家（及其地方代表）依然是农地转变为城市土地的唯一的设定者、监督者和仲裁者，甚至不少的房地产公司依然由政府房地产部门派生发展起来。

  诚然，通过改革开放，国家和政府的职能发生了较大的转变，地方、社会群体和个人都有了较多的活动空间。见及这类现象的兴起，不少学者又从西方引入“管治”的概念。有的认为，管治有别于行政、管理和统治的概念。是“从上到下”和“从下到上”的结合。还有的认为，管治不是政府说了算，而是强调调动各方面的积极性。君不见1980年代以来，政府设立了不少土地管治机构，如国土资源部（局）和（市）土地储备中心，也引进了新的管治手段，如土地利用规划、城市规划、税收（土地增值税、土地出让收入）及金融（银行贷款）每个方面。最为津津乐道的恐怕是曾经广为流行的“经营城市”理念。在这个口号式的命题下，城市政府直接以市场主体的身份进入土地市场，成为市场中的“经济人”，进行土地交易。这种管治手段带来许多问题，如土地利用规划与城市规划不能有效衔接，地方财权与事权不对称，还会经常发生中央和地方在土地开发中的角力和地方政府的侥幸博弈心态。有的地方政府向农民压价征地，甚至招致不少的怀疑：现在的地方政府是否真心为人民的利益办事？按照管治的理论产生了类似这样的疑问，于是都归咎为“体制上的矛盾与不足”，而且只有诉诸体制改革，问题才可以解决。

  事实果真如此吗？我们大家都认为城市土地开发管治失效不能简单挪用管治失效的理念。现代西方的管治实践绝大多数都是“大社会、小政府”的格局。1980年代以后，社会各方力量都能多方面地影响政府决策，并承担对应的职能，出现了“有管治、无统治”这类有偏差的论述。而中国国情刚好相反，是“大政府、小社会”的格局。经济改革后，就算是“经营城市”，也仅仅是大政府的小动作而已，还远离城市的“管治成长”这必要条件十万八千里。况且，“管治”这个关键词，本身并不能准确地反映西方社会的发展脉络。

  当然，我们不是说用管治来描述行为不重要，而是不应将分析仅仅局限于管治的框架之内。把焦点只集中在机构的更替及其权威内容的描述，相对忽略了管治手段的成长经过如何从国家机关中分权出来。当然，我们也不宜把分权描绘得过于简单，以致忽略了管治中所涉及的权力具体运作，以及把国家与国家以外单位的关系说成零和——当国家以外的单位增加了权力，国家的权力便相应地减少。其实，权力的模式是多样化的，除了权威以外，还有支配、利诱、操纵、强制、说服、谈判等等，这些模式的存在条件不一，影响力亦各异，却都是理解城市土地开发的精髓所在。

  如果管治一词不能完全准确表达我们的意思，那么，怎么样才可以更好地理解中国的城市土地开发呢？我的提议是——空间性。

  空间性作为关键词，涉及对空间的生产、实践和权力关系的分析。它超越固有对空间的想象，不再局限于一个平铺直叙的实体，亦不只是一个自然赋予的绝对体（有其独一无二的位置与凝固的周边）；它亦可能是一个物与物之间的相对体（远在天涯或近在咫尺的比邻）；空间也是一个相连体，一方面与历史、经济、社会等过程相连在一起，另一方面则与个人的经验、想象交织起来。更重要的是，当权力在实践的过程中改造空间，空间更是权力实践的重要手段和载体。不一样的权力模式存在的空间条件不同，同样，不一样的空间尺度（包括区位、体积、距离、方向、移动、流动、联系、界限、边界和领土）涉及的权力模式亦各异。简单言之，“空间即权力、权力即空间”。

  在具体说明如何利用空间性来理解城市土地开发之前，先了解一下“类空间”的概念问题，它包括“中央和地方”、“条和块”的关系等，其实是运用了一种“空间隐喻”来描述机构、权威以及管治的形态。因而机构多被理解为两类：一类权威较大、管治能力较强、其覆盖面较广、认受性较高，似乎是啥东西的中心部分；另一类力有不逮，其权威影响力只局限于一部分地区，“中央与地方”的空间分类便因而出现、流传，甚至泛滥。当要描述的对象被代入这些空间隐喻，空间隐喻也被约定俗成地定型为既有和毋庸置疑的。顺理成章，其属性、特征便变得模糊而不用深究了。其实，像上面提及的管治一样，这类词组过分强调了行政机构的描述，而在管治的关系和转换过程上不着笔墨。从这个层面看，问题并不少，例如“地方”的定义是什么？范畴是什么？省与市或县、乡镇的差别是哪些？哪些机构应归类为“条”、哪些为“块”，实难一概而论。况且，现今管治机构变动频繁，一时从中央下放到地方，或者从“条”变成“块”；另一时段刚好从地方上调到中央、从“块”变回“条”。再者，这方面的讨论只集中在权威，而忽略了权力的其他模式。换句话说，我对“中央和地方”或“条和块”关系等“类空间”修辞的询问，正代表我们一定要从另一种维度——空间性的尺度——再叙述中国的城市土地开发问题。

  要从空间性入手,便不得不谈铜币的另外一面——国家的治理术。1978年改革开放以前的模式能够理解为“社会的国家控制化”——国家是全能的，无处不在的。国家对人民及其他资源的治理如牧羊人管理羊一样无微不至，以“全国一盘棋”的思维，强调从领土完整的角度考虑一切，结合片面的计划经济知识，采取直接的技术（个人方面包括计划生育、户籍、就业分配、粮食分配等；企业方面包括财政支出、生产指标、物资供应和人事指标等），影响“生、老、病、死”或“产、供、销”活动，“多、快、好、省”地做好人与资源在时间与空间上的安排。其结果既完善了个人的“身体规训”及企业的“生产规训”，也强化了国家对社会的控制。基于传统政治文化，以及解放区的经验，国家控制社会资源的时间与空间，实有赖支配/权威与动员群众两种权力模式来实现。因此，一方面1949年以后中国建立了一个庞大的行政体系，在首都下面设置了由省至乡镇的从属机构，为保证实施直接技术所需要的权威提供了不可或缺的载体；另一方面，国家给予个别行政机构一点儿相对权力，由它们动员群众，更有效地执行“身体规训”或者“生产规训”。还有，在支配与动员群众两种权力模式的互动下，国家经济形成一个社会主义国家常常会出现的“短缺经济”，只好把短缺的资源投放到重点项目中去，然后为了能够更好的保证控制得好，把它们摆放在权威可及的地方——城镇。就这样，国家的领土便一分为二：备受重视的城镇和被遗忘的农村。可是，在动员群众权力模式的驱使下，国家对城镇内部的详细的细节内容并不感兴趣，只要它能满足在“全国一盘棋”时空观下的安排便可。

  在国家支配土地资源开发的环境下，城市土地以其独特的模式发展起来。首先，一块块土地的开发，都是为满足某某项目的建设，生产与消费熟地是紧密连在一起的两个环节，不能分隔。其次，生产一块熟地所涉及的基建投资，往往由于资源短缺而未能得到满足，熟地短缺司空见惯，即使更强硬的计划经济也难以确保熟地的有效供应。再者，国家为了支配土地资源，建构了一个以国有土地为主体的地权体制，把土地资源收归国有，一片一片的农村土地，经国家征用后，变为城市土地，而农地仅仅是一个过渡的概念， 二元的城乡格局并不存在。土地资源一旦“国家控制化”后，便被分配给个别建设项目。由于土地一经分配后便不能转让，土地利用亦因而难以因应需求而改变，土地流通量也相应减少；反过来，减量加深了熟地短缺的困局。更有甚者，基于保障重点项目建设的诱因，土地费用从来不高，土地分配机制中价格调节无从发挥作用——滥用、乱用、空置不用的情况比比皆是，非重点项目更难获得土地分配，短缺制造更多短缺，到最后，社会难再承受因土地短缺带来的问题而引发经济改革。

  从1970年代中期开始，中国慢慢地衍生了一套“类摩登”的城镇治理术。虽然国家的成长、壮大仍是发展的首要目的，但同时仍要兼顾提高生产力去解决资源短缺的难题，所以，在发展的过程中尤其要注重科学，继而衍生出今天“科学发展观”的治理模式。可是，到此时此刻，国家已非万能也难以无处不在，生产力的提高也有赖于国家以外的多方力量，包括民间以及外国力量。如何吸纳、收编它们而不致失控，成为当前国家治理的难题。能确定的是，以前直接采用及行使的支配与动员群众两种权力模式并不一定奏效，而对象亦已经不单纯是个人的身体规训及企业的生产规训。各方力量在1970年代后的环境中，各自发展出独特的时空规律，不同的组合，既协同又互相矛盾，形成多样化的时空集。面对这样的发展，国家必须在不一样的情况下采用不一样的治理手段和策略。例如，面对民间的第一个任务是解放积极性，“让一部分人先富起来”，继而增加农副产品供应，让更多生产性和非生产性资料流入市场；为吸引外资，要用“血浓于水”、“乡情”等等说服具有另一种时空经验的港澳同胞、海外华侨；而对付只谈利润的跨国企业，则要强制非法经济活动，以优惠政策利诱，不断谈判，控制劳动力流动以及工资，必要时也需要操纵正在萌芽的市场等等。这些包括利诱、操纵、强制、说服、谈判等在内的权力模式，间接多于直接，也绝不可以“一刀切”、从上而下实施，需较多考虑的是如何按地方的特色与承载力实践云云；这些更有效的治理，必须从空间的尺度入手，采用更为精致、细腻、准确的类分化手段，理顺多样化的时空集，相对于既有的“空间修辞”，这可谓之“空间技艺”。

  城镇作为国家权威延伸的重要“棋子”，必然是这些复杂“空间技艺”实践的对象以及重要载体——国家需要透过城镇间接且更有效地采用“空间技艺”治理社会经济，亦就只好为城镇创造实践“空间技艺”的条件。一方面，国家只给政策不给投入，“人民城市人民建”，城镇内部的建设管理只能由城镇自行集资，然后采用类分化治理，以违法用地、违反相关章程的建筑为例，已由权威式强制拆迁转为以消防、市容、流动人口等归口治理；另一方面，为治理好因解放农民积极性所带来的农村与城市间的矛盾，国家实行“市带县”行政管理体制改革，把农村纳入城市抑或更大的国家治理体系。结果，“类摩登”的城镇治理术意味着国家的治理并没有减少或减弱，却以一种全新——迂回而隐蔽的——手段进行，补充了原有治理术的不足，其广度和深度来得更为精致、细腻和准确。与此同时，由城镇热情参加的“空间技艺”实践演变得愈来愈失控，并在一步步减弱“社会的国家控制化”格局。

  土地当然是实践“空间技艺”的实体，随着土地慢慢的变成为政府实现宏观调控目标的重要工具，一个以地方政府为中心的土地开发模式也正在形成。在1980-1990年代的土地制度改革初期，当国家还牢固地支配着土地资源时，地方政府所采用的空间技术只能透过膨胀用地规模来增加可开发的土地资源。城市规模一扩再扩，通过扩大城市可批租土地的规模来实现即期收入，把未来增长做大。自1994年以后，经过了开放生产资源和分税制等改革，土地收益全部留给了地方政府，从此，土地成为地方政府手中最大的可自由支配经济资源和地方财政收入的大多数来自之一。一套由地方政府进一步主导的空间技术顺理成章地出台—— “经营城市”。先由政府提出似是而非的发展概念，诸如科技园、工业园、经济开发区和大学城，然后征地、做地、整理出一块块土地拍卖，卖地所得再用于当地建设。这类园区建成后，土地升值，带动周边地区土地价格持续上涨，地方政府又能够最终靠卖地获得更多的收入，形成良性循环。在这个以地方政府为中心的土地开发模式下，土地生产与消费两个环节已经分离，生产的目标是熟地的交换价值，而不再是它的使用价值。

  以地方政府为中心的土地开发模式最重要的包含以下几种特征。首先，由于在城市边缘的农地以及城内的低密度、旧楼房所在的地块的等差地租高，开发及再开发后的房地产能获取暴利，因此这些地段都成为近年城市土地开发及再开发的对象，也不难理解它们将同时变成不公平征地的温床及社会冲突的主要场所。其次，虽然城市基础设施建设费并非全部来自土地出让收益，但为数已不少。有了这个后盾，如果城市基础设施建设资金投放增加，便可以不断地开发城市土地，土地供应总体规模日渐膨胀。而且，单笔土地交易的面积也大幅度增加，出现了“大盘地产”形式。这的确与治理术不无关系。地方政府把地块出让给有实力的房地产商，能够更好的降低其治理风险；在土地交易后，地方政府还要承担着监督房地产商按照规划有效利用土地的责任以及社会对房地产发展负面影响的强大压力。再者，由于在地方政府所供应的土地里面，一些作为公共用地不能收费，另一些作为工业用地又只能采取“压低地价”甚至以“零地价”的形式“协议出让”来达到“摩登”工业化，故能挣钱的所占比例不高。在这种情况下，地方政府自然要拼命地用“招、拍、挂”的模式炒高房地产，其结果是“大盘地产”都是商业和住宅建筑，一些建设项目，尤其是公共设施，土地短缺还是存在。更有甚者，高楼价也非一般的老百姓可以负担得起，房地产便成了社会资源第二次分配的载体，从而拉大了贫富差距。

  近20多年来，中国城市土地开发发生了翻天覆地的变化。上面对有关这方面的一些讨论，诸如“市场化”、 管治和“中央与地方”或“条与块”关系等“类空间”名词提出了质询，认为：其一是不依据国情，囫囵吞枣地把西方的概念照搬到中国来分析，未能详细说明关系和过程；二是政策法规制定过于粗糙，忽略了权力的各种模式。有见及此，本文提出从空间性的尺度来了解城市土地开发的建议。首先，本文解说中国城市土地开发的空间性以及权力与空间的关系。然后，概要地说明1949年以后中国的治理术，从“社会的国家控制化”慢慢地变为“类摩登”的城镇治理术。这个发展带出城市治理的内涵，“空间技艺”的重要性，亦道出土地开发由国家支配、熟地生产与消费两环节紧密连接在一起的、短缺遍地的模式，转变成以地方政府为中心的、膨胀与短缺并置的模式。换句话说，咱们不可以单从城市土地这个层面谈论城市土地开发，而是要把它放在治理术的空间性来看。这样，我们便站得高、看得远，能够更好地把握中国城市土地开发的现今模式与未来动向。