◎土地储备的主要分为两个阶段，一是征收、收购、优先购买、收回土地以及涉及的土地拆迁安置补偿；二是土地前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

  ◎储备土地涉及的征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿属于服务类型，不属于建设工程范围。属于服务范畴，能够使用政府购买服务模式实施。

  ◎棚户区房屋的拆除、土地征收、安置补偿、土地前期开发涉及的基础设施建设（如道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等）属于土地一级开发的范畴，安置住房小区的新建、非土地前期开发范畴的市政基础设施和配套公共服务设施的建设属于土地二级开发的范畴。

  2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会共同发布新《土地储备管理办法》，废止2007年《土地储备管理办法》，进一步规范土地储备管理。2018年1月31日，财政部、国土资源部发布《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8）号文，进一步规范土地储备管理行为，加强土地储备资金财务管理。根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的规定，地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入，或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券成为土地储备融资的最直接、合法的通道，对于国家来说，专项债发行是政府债务总量控制与监督的。一系列新政对于土地储备机构职能发挥、业务开展、融资方式和城投企业、社会资本参与土地储备业务产生深远的影响。

  根据《关于规范土地储备和资金管理等有关问题的通知》（财综〔2016〕4号）（以下简称财综〔2016〕4号文）的要求，政府清理土地储备机构同时并设置土地储备中心承担土地储备职能。2016年4号文对于土地储备机构的业务定位进行了明确化规定，尤其是要求将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业。因此，对于全国各大地方政府设置的投融资平台---城市建设投资公司，作为特殊市场土地参与土地储备中的非土储类如土储土地前期开发“七通一平” 土建、基础设施建设业务释放了巨大业务红利。

  新《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）对土地储备机构职能新增“前期开发、管护与供应”，其中“（十二）土地储备机构应组织并且开展对储备土地必要的前期开发”，并非严格要求有土地储备机构自行实施，可进行委托或者通过政府采购工程、PPP模式扩大城投公司参与通道。“（十三）土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式来进行管护”，政府购买服务范围可能进一步扩展到储备土地的临时管护服务，作为政府投融资服务平台的城市建设投资公司不仅可从新增政府采购范围中获取“委托管护”的新增稳定业务，更可通过出租、临时使用等“临时利用”方式，参与储备土地签约前期开发业务。

  根据新《土地储备管理办法》规定，土地储备的主要分为两个阶段，一是征收、收购、优先购买、收回土地以及涉及的土地拆迁安置补偿；二是土地前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。土地储备中心根据政府授权，对于上述第一阶段的拆迁安置补偿业务探索政府购买服务模式。在第二阶段中的前期开发业务，政府可通过土地储备中心依据《政府采购法》规定对外以公开招标方式等合法方式与城投平台和政府基础设施建设平台和社会资本开展合作。

  根据财综〔2016〕4号文、新《土地储备管理办法》规定，土地储备资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。土地储备前期开发涉及基础设施建设包括：道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等。通常出让土地基础设施建设要达到一定的条件（能够适用于建设），比如三通一平（通水、通电、通路和土地平整）、五通一平（通水、通电、通路、通讯、通气、土地平整）或者七通一平（通给水、通排水、通电、通讯、通路、通燃气、通热力、土地平整）。对于由土地储备专项债券资金付费的“七通一平”前期基础设施建设业务，因需要组织设计勘察施工监理，在法律途径内可通过PPP方式操作，不需要占用土地储备机构公共财政一般预算支出的10%，同时可保证社会资本的付费来源。

  财综〔2016〕4号文第七条规定“1、地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”储备土地涉及的征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿属于服务类型，不属于建设工程范围。属于服务范畴，能够使用政府购买服务模式实施。

  政府采购工程的内容根据《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（以下简称“87号文”）政府采购负清单规定，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气、以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育领域的基础设施建设、储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。因此，根据财综[2016]4号文要求的储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

  根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和《国务院办公厅关于逐步加强棚户区改造工作的通知》（〔2014〕36号）的规定，棚户区改造工作包括棚户区房屋的拆除、土地征收、安置补偿、安置住房小区的新建、规划保留建筑的维修加固、市政基础设施和配套公共服务设施的建设等方面。其中，棚户区房屋的拆除、土地征收、安置补偿、土地前期开发涉及的基础设施建设（如道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等）属于土地一级开发的范畴，安置住房小区的新建、非土地前期开发范畴的市政基础设施和配套公共服务设施的建设属于土地二级开发的范畴。土地储备机构应当参与棚户区改造土地一级开发阶段后的收储环节。符合法律、法规规定的棚改实施经济主体如参与棚改的城投企业、政府平台通过土地储备机构的政府购买服务模式回收成本完成投资收益。土地储备机构应当衔接棚户区改造的拆迁、征收，完成土地收储，并服务后续土地出让，但不能涉及土地二级开发以及安置保障住房建设。

  财综〔2016〕4号文对调整土地储备资产金额来源作出规定。土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。土地储备资产金额来源于下列渠道：（1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关联的费用；（2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（3）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；（4）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

  土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格依规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。结合新《土地储备管理办法》的规定，我们大家可以清楚的了解，土地储备资金参与政府性基金预算，在土地储备专项债融资方式中，保证国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金作为专项债偿债资产金额来源。

  如前述，土地储备专项债模式下，土地储备机构通过政府采购服务的形式实施土地储备前期开发。前期开发项目承接主体或供应商实施工程建设不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或变相融资的规定。通常模式下难以应对政府采购服务资金来源管控的变化，土地储备机构非预算内资金的唯一来源由土地储备专项债资金充实。尤其，土地储备专项债发行主体为省级人民政府，隔离了地方政府对利用储备土地或储备土地的前期开发进行各通道融资、举债的路径，规范政府举债行为并从总量上防范违规政府债务。

  土地储备专项债券为财力不足的地方政府开辟了新的筹资渠道，但资金的具体使用机构应限于土地储备机构，受财政部门监管。为保障偿债资产金额来源，地方各级土地储备机构需要按照有关法律法规完成土地登记，及时评估储备土地资产价值，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  执业期间，王少帅律师为河南省国土资源投资开发中心、河南国土开发投资有限公司、融侨集团股份有限公司郑州区域公司、河南省河南饭店、原银不动产有限公司、郑州台隆房地产开发有限公司、许昌辉润地产有限公司等单位提供常年法律服务。

  为荣盛房地产发展股份有限公司（河南区域公司）、阳光城集团股份有限公司（郑州区域公司）、和昌集团、郑州台科置业有限公司、郑州黄河大观有限公司、河南瀚海置业有限公司、嘉兴东富南禾投资合伙企业（有限合伙）等单位提供专项非诉法律服务。返回搜狐，查看更加多